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Direito Imobiliário, Condomínios, Empresarial, Civil, Trabalhista e Tributário.

Da responsabilidade civil dos notários e registradores

O tema permanece rendendo debates, mesmo após a edição da Lei 8.935/94, que regulamentou o art. 236 da Constituição Federal, tanto na doutrina como na jurisprudência, tendo como principal discussão a natureza jurídica de tal responsabilidade, se objetiva ou subjetiva, não havendo unanimidade em torno do assunto, mesmo no STF.

O dispositivo legal que trata da matéria, além da Constituição Federal, é o artigo 22 da Lei 8935/94, que diz:

"Os notários e oficiais de registro responderão pelos danos que eles e seus prepostos causem a terceiros, na prática dos atos próprios da serventia, assegurado aos primeiros o direito de regresso no caso de dolo ou culpa dos prepostos".

O trecho acima referido revogou o artigo 28 da Lei de Registros Públicos, que determinava:

"Além dos casos expressamente consignados, os oficiais são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que, pessoalmente, ou pelos prepostos ou substitutos que indicarem, causarem, por culpa ou dolo, aos interessados no registro".

No sistema da lei anterior vigorava a responsabilidade subjetiva, baseada na existência da culpa

latu sensu

para a sua configuração. A responsabilidade só poderia ser mesmo subjetiva, pois aqueles recebiam, pela ordem constitucional vigente, tratamento de funcionários públicos, cujo regime era (e ainda é) o da responsabilidade com culpa.  Com efeito, a responsabilidade civil por atos praticados por notários e registradores sempre foi alvo de controvérsias,  tendo, durante muito tempo, ocasionado discussões acirradas, sobretudo quanto à necessidade de demonstração da culpa dos sujeitos incumbidos do exercício da atividade eminentemente pública, por delegação, nos termos do art. 236, da Constituição Federal.

A lei 8935/94 veio preencher uma lacuna provocada pela promulgação da Constituição Federal de 1988, que, conforme já dito, alterou completamente a situação dos titulares das serventias extrajudiciais. O referido artigo 22 diz apenas que notários e registradores respondem pelos danos que, nesta qualidade, causarem a terceiros.

Conforme opinou o STF, o notário e o registrador são considerados servidores públicos, sujeitos a aposentadoria compulsória e concurso público. Assim, a natureza da sua responsabilidade é subjetiva e, portanto, deve restar provada a ocorrência de culpa em qualquer das suas modalidades: imprudência, imperícia, negligência ou dolo.

Assim se dá porque o funcionário público é visto como uma extensão do próprio Estado, e se, nessa qualidade, vem a causar dano a alguém, o Estado tem o dever de reparar diretamente, para que a vítima não tenha prejuízo ainda maior. Tem, porém, a obrigação de propor ação regressiva contra o servidor, havendo prova de sua culpa, pois também não pode a administração tratar com desleixo o patrimônio público.

Nesta hipótese, o sistema de responsabilização dos titulares das serventias extrajudiciais volta a ser o mesmo previsto pela Constituição anterior e pelo artigo 28 da Lei de Registros Públicos. O prejudicado que desejar acionar o Estado, pelo dano causado por um titular de serventia extrajudicial, poderá fazê-lo objetivamente, mas se decidir por acionar diretamente o "servidor", deverá fazer a prova da sua culpa. A responsabilidade tem então duas faces: objetiva para o Estado e subjetiva para o titular.

Entretanto, se entendermos que notários e registradores são particulares que atuam em caráter privado, em colaboração com o Poder Público através de delegação estatal, o tratamento dado à sua responsabilização será outro, completamente diferente.

Não seriam os tabeliães e registradores funcionários públicos, mas sim, agentes delegados, muito embora exerçam função tipicamente pública. É ponto pacífico que o desempenho de atividade pública não é exclusividade dos funcionários dos três poderes. Há funções que podem e efetivamente são exercidas por pessoas jurídicas ou físicas, sem que estas sejam empregadas do Estado.

O titular da serventia, ao receber a delegação, passa a executar seu serviço por sua conta e risco. Ele é quem vai arcar com todas as despesas, do aluguel do prédio ao pagamento de pessoal, é ele que vai contratar empregados de sua confiança para o trabalho. É ele, portanto, que vai assumir todos os riscos do negócio, substituindo totalmente o Estado naquela atividade. Com os riscos, o delegado assume também todas as responsabilidades e consequências decorrentes daquele serviço. É ele quem deve, pois, responder pelos danos que eventualmente venha a causar a terceiros, bem como satisfazer as obrigações impostas pela lei.

Em razão da natureza do serviço ser essencialmente pública, embasada pelo disposto no artigo 37, parágrafo 6º, a responsabilidade civil do notário e do registrador é objetiva, sendo assim, não cabe indagar a existência de culpa. Com a ocorrência do dano, caberia ao titular apenas a sua reparação, a menos que se prove culpa exclusiva ou concorrente da vítima. Passa então o titular da serventia a responder da mesma forma que responderia o Estado, se o serviço fosse por ele diretamente realizado, persistindo a teoria do risco administrativo quanto ao serviço delegado.

Nesse tom, já decidiu o STF que:

“Natureza estatal das atividades exercidas pelos serventuários titulares de cartórios e registros extrajudiciais, exercidas em caráter privado, por delegação do Poder Público. Responsabilidade objetiva do Estado pelos danos praticados a terceiros por esses servidores no exercício de tais funções, assegurado o direito de regresso contra o notário, nos casos de dolo ou culpa”

(RE. 209.354, Rel. Carlos Velloso, j.2.3.1999, RTJ 170/685).

Em sentido inverso, o STF também decidiu que:

“Responde o Estado pelos danos causados em razão do reconhecimento de firma falsa. Em se tratando de atividade cartorária exercida à luz do art. 236 da CF, a responsabilidade objetiva é do notário, no que assume posição semelhante à das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos”

(RE 201.595, Rel. Marco Aurélio, j.28.11.2000, RTJ. 178/418).

Para que isso ocorra, é necessário que se tenha em vista a natureza pública do serviço prestado. Ora, se o agente delegado assume o risco da atividade que desenvolve, perante o usuário passa então a responder, como se fosse o próprio Estado.

Nesse objetivo, com o fato da responsabilidade do delegado ser explícita, o Estado só vai ser obrigado a reparar o dano subsidiariamente. Não existe uma responsabilidade solidária ou concorrente; o Poder Público só será chamado a indenizar se a vítima provar que o notário ou registrador não é capaz de satisfazer a obrigação. Assim, num primeiro momento, a vítima deverá buscar o ressarcimento pelo seu prejuízo, diretamente do agente delegado, que responderá objetivamente. Somente na hipótese de este provar sua insolvência é que o prejudicado poderá buscar a reparação junto ao Estado, pois não obstante a delegação do serviço, a responsabilidade do Estado deve persistir, afinal a ele é destinada uma considerável parcela das taxas percebidas pelo delegado.

Citando Celso Antônio Bandeira de Melo (2001):

"Nem sempre, entretanto, a responsabilidade do Estado será primária. Como já vimos anteriormente, há muitas pessoas jurídicas que exercem sua atividade como efeito da relação jurídica que as vincula ao Poder Público, podendo ser variados os títulos jurídicos que fixam essa vinculação. Estão vinculadas ao Estado as pessoas de sua Administração indireta, as pessoas prestadoras de serviços públicos por delegação negocial (concessionários e permissionários de serviços públicos) e também aquelas empresas que executam obras e serviços públicos por força de contratos administrativos". E continua: "Em todos esses casos, a responsabilidade primária deve ser atribuída à pessoa jurídica a que pertence o agente autor do dano. Mas, embora não se possa atribuir responsabilidade direta ao Estado, o certo é que também não será lícito eximi-lo inteiramente das consequências do ato lesivo. Sua responsabilidade, porém, será subsidiária, ou seja, somente nascerá quando o responsável primário não mais tiver forças para cumprir a sua obrigação de reparar o dano".

Encontramos vários julgamentos nos tribunais sobre esse tema, com maior incidência para a responsabilidade objetiva dos notários e registradores.  

O Estado seria responsabilizado de forma supletiva, dependendo da comprovação de culpa, que teria contra ele o direito de regresso, como ocorre com qualquer funcionário público.

É certo que a Constituição Federal de 1988 teve a intenção, sim, de mudar o regime jurídico ao qual eram submetidas as serventias extrajudiciais e seus funcionários, o que conseguiu com relativo sucesso. Hoje a atividade deve ser desenvolvida por profissional especializado, que ingressa por meio de concurso, o que, com certeza, já está se refletindo na melhora da qualidade do serviço prestado, o que, por sua vez, acarreta maior satisfação do consumidor.

As mudanças jurídicas advindas da edição da lei 8935/94, que regulamentou o artigo 236 da Constituição Federal de 1988, não foram suficientes para pôr fim às incertezas, permanecendo os debates e as dissensões. Desta forma, somente com  a uniformização da jurisprudência, e com uma legislação específica que defina o tema e esclareça quaisquer dúvidas, é que teremos clareza para aclarar a verdadeira situação dos notários e registradores brasileiros.

Com a nova redação dada ao art. 22 da lei 8.935/1994, alterada pela segunda vez pela lei 13.286/16, parece-me que a questão da responsabilidade pessoal do oficial de registro e notário ficará pacificada, com a responsabilidade subjetiva por danos causados no exercício da atividade típica.

"Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso".

Sob a nova perspectiva legislativa, a responsabilidade civil dos notários e registradores tornou-se subjetiva, conforme definido pela Lei n. 13.286/2016.

A grande controvérsia foram as mudanças na posição legislativa, senão vejamos:

  • Anteriormente à Constituição de 1988, a responsabilidade dos oficiais de registro era subjetiva, à luz da Lei dos Registros Públicos (Lei n. 6.015/1973, art. 28).
  • Com o advento da Constituição de 1988,  houve a edição de lei que estabeleceu a responsabilidade objetiva dos notários e oficiais de registro (Lei n. 8.935/1994, art. 22).
  • A  Lei n. 13.286/2016 alterou a lei de 1994, determinando em seu art. A responsabilidade subjetiva, consoante visto acima.

Conclusões

Diante do exposto, conclui-se que os notários e registradores são agentes públicos, classificados na categoria de particulares em colaboração com a Administração.

Quanto à responsabilidade civil do Estado, o Brasil adotou a Teoria do Risco Administrativo, sendo assim, a responsabilidade é objetiva.

Tendo em vista que os titulares das serventias são agentes públicos, o Estado responderá objetivamente pelos danos causados pelos seus titulares e seus prepostos, quando na prestação dos serviços delegados, ressalvado ao Estado o direito de regresso quando os notários, registradores e seus prepostos praticarem condutas dolosas ou culposas. De igual forma, terá o titular da serventia ação regressiva, em face de seus empregados, quando estes atuarem culposamente, razão pela qual a responsabilidade dos titulares e de seus prepostos é subjetiva.

JURISPRUDÊNCIA

Pela responsabilidade Subjetiva

0222504-67.2007.8.19.0001 – APELAÇÃO. 2ª Ementa DES. CONCEIÇÃO MOUSNIER - Julgamento: 06/05/2011 - VIGÉSIMA CÂMARA CÍVEL

Agravo Interno em Apelação Cível. Pedidos de ressarcimento por danos Material e moral. Cartório Extrajudicial. Não recolhimento de ITD, muito embora exigido o valor pelo funcionário que lavrou a escritura, na qual consignou o recolhimento do imposto de doação. Inscrição da Autora na Dívida Ativa do Município. Sentença que julga procedentes os pedidos autorais. Inconformismo da Ré. Decisão monocrática desta Relatora negando seguimento ao recurso, confrontante com a jurisprudência dominante do TJERJ. Nova insatisfação da Demandada. Entendimento desta Relatora quanto à necessidade de reconsideração da decisão monocrática agravada. Em se tratando de responsabilidade civil dos notários e registradores, necessidade de se comprovar a atuação culposa destes. Precedentes do STF e STJ. Ato lesivo praticado por então funcionário dos quadros da Corregedoria Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, lotado na serventia. Afastada a noção de preposição, a responsabilizar a Titular do Cartório.

Reconsideração do julgado anterior para afirmar o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça de que a responsabilidade dos Tabeliães é subjetiva e deve, portanto, ser comprovada a culpa lato sensu dos referidos Agentes Públicos.

PROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO.

Pela responsabilidade Objetiva

 0011899-30.2004.8.19.0202 (2007.001.11225) - APELAÇÃO 1ª Ementa. DES. MARIA HENRIQUETA LOBO - Julgamento: 11/04/2007 - SÉTIMA CÂMARA CÍVEL.

Responsabilidade civil. Serventia extrajudicial. Tabelião. Ação de indenização. Danos morais. Reconhecimento de firma dos fiadores em contrato de locação. Falsidade da assinatura. Responsabilidade pessoal e objetiva do tabelião. Nexo causal demonstrado. Danos morais configurados.

A responsabilidade civil dos tabeliães é pessoal e objetiva, nos termos dos artigos 226 e 37, §6º, da Constituição Federal e do artigo 22, da Lei 8.935/94, razão pela qual os notários e registradores só se eximem de indenizar os danos causados aos usuários de seus serviços caso comprovem fato exclusivo da vítima, fato exclusivo de terceiro, força maior ou algum fortuito alheio à atividade delegada.

Preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa. Prova oral. Precluso o direito da parte em arrolar testemunhas quando deixa de fazê-lo no prazo fixado pelo magistrado. Inteligência do artigo 407 do Código de Processo Civil. Cerceamento de defesa não caracterizado. O prazo para apresentação do rol de testemunhas, determinado pelo juiz, é preclusivo, não representando mera formalidade consoante o artigo 407 do Código de Processo Civil. O prazo do artigo 407 do estatuto processual civil deve ser observado mesmo quando as testemunhas vão comparecer independentemente de intimação, pois o seu objetivo é sobretudo ensejar às partes ciência das pessoas que irão depor. Sendo extemporânea a apresentação do rol, a não oitiva de testemunhas não implica em cerceamento ao direito de produzir prova. Desprovimento do recurso, rejeitada a preliminar

Referências bibliográficas

BOLZANI, Henrique.

A Responsabilidade Civil dos Notários e dos Registradores

. São Paulo: Editora LTR, 2007.

CENEVIVA, Walter.

Lei dos Registros Públicos Comentada

. 14ª ed. São Paulo: Saraiva, 2001.

FLACH, Marcelo Guimarães. Responsabilidade Civil do Notário e do Registrador. Porto Alegre: AGE Editora, 2004.

RODRIGUES, Pedro Nunes.

Direito Notarial e Registral: o novo regime jurídico do notariado privado.

Coimbra: Almedina, 2005.