O dispositivo legal que trata da matéria, além da
Constituição Federal, é o artigo 22 da Lei 8935/94, que diz:
“Os notários e oficiais de registro responderão pelos
danos que eles e seus prepostos causem a terceiros, na prática dos atos
próprios da serventia, assegurado aos primeiros o direito de regresso no caso
de dolo ou culpa dos prepostos”.
O trecho acima referido revogou o artigo 28 da Lei de
Registros Públicos, que determinava:
“Além dos casos expressamente consignados, os oficiais
são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que, pessoalmente, ou pelos
prepostos ou substitutos que indicarem, causarem, por culpa ou dolo, aos
interessados no registro”.
No
sistema da lei anterior vigorava a responsabilidade subjetiva, baseada na
existência da culpa
latu sensu
para a sua configuração. A responsabilidade só
poderia ser mesmo subjetiva, pois aqueles recebiam, pela ordem constitucional
vigente, tratamento de funcionários públicos, cujo regime era (e ainda é) o da
responsabilidade com culpa. Com efeito,
a responsabilidade civil por atos praticados por notários e registradores
sempre foi alvo de controvérsias, tendo,
durante muito tempo, ocasionado discussões acirradas, sobretudo quanto à
necessidade de demonstração da culpa dos sujeitos incumbidos do exercício da
atividade eminentemente pública, por delegação, nos termos do art. 236, da
Constituição Federal.
A lei
8935/94 veio preencher uma lacuna provocada pela promulgação da Constituição
Federal de 1988, que, conforme já dito, alterou completamente a situação dos
titulares das serventias extrajudiciais. O referido artigo 22 diz apenas que
notários e registradores respondem pelos danos que, nesta qualidade, causarem a
terceiros.
Conforme
opinou o STF, o notário e o registrador são considerados servidores públicos, sujeitos
a aposentadoria compulsória e concurso público. Assim, a natureza da sua responsabilidade
é subjetiva e, portanto, deve restar provada a ocorrência de culpa em qualquer
das suas modalidades: imprudência, imperícia, negligência ou dolo.
Assim
se dá porque o funcionário público é visto como uma extensão do próprio Estado,
e se, nessa qualidade, vem a causar dano a alguém, o Estado tem o dever de
reparar diretamente, para que a vítima não tenha prejuízo ainda maior. Tem,
porém, a obrigação de propor ação regressiva contra o servidor, havendo prova
de sua culpa, pois também não pode a administração tratar com desleixo o
patrimônio público.
Nesta
hipótese, o sistema de responsabilização dos titulares das serventias
extrajudiciais volta a ser o mesmo previsto pela Constituição anterior e pelo
artigo 28 da Lei de Registros Públicos. O prejudicado que desejar acionar o Estado,
pelo dano causado por um titular de serventia extrajudicial, poderá fazê-lo
objetivamente, mas se decidir por acionar diretamente o “servidor”,
deverá fazer a prova da sua culpa. A responsabilidade tem então duas faces:
objetiva para o Estado e subjetiva para o titular.
Entretanto,
se entendermos que notários e registradores são particulares que atuam em
caráter privado, em colaboração com o Poder Público através de delegação
estatal, o tratamento dado à sua responsabilização será outro, completamente
diferente.
Não
seriam os tabeliães e registradores funcionários públicos, mas sim, agentes
delegados, muito embora exerçam função tipicamente pública. É ponto pacífico
que o desempenho de atividade pública não é exclusividade dos funcionários dos
três poderes. Há funções que podem e efetivamente são exercidas por pessoas
jurídicas ou físicas, sem que estas sejam empregadas do Estado.
O
titular da serventia, ao receber a delegação, passa a executar seu serviço por
sua conta e risco. Ele é quem vai arcar com todas as despesas, do aluguel do
prédio ao pagamento de pessoal, é ele que vai contratar empregados de sua
confiança para o trabalho. É ele, portanto, que vai assumir todos os riscos do
negócio, substituindo totalmente o Estado naquela atividade. Com os riscos, o
delegado assume também todas as responsabilidades e consequências decorrentes
daquele serviço. É ele quem deve, pois, responder pelos danos que eventualmente
venha a causar a terceiros, bem como satisfazer as obrigações impostas pela
lei.
Em
razão da natureza do serviço ser essencialmente pública, embasada pelo disposto
no artigo 37, parágrafo 6º, a responsabilidade civil do notário e do
registrador é objetiva, sendo assim, não cabe indagar a existência de culpa.
Com a ocorrência do dano, caberia ao titular apenas a sua reparação, a menos
que se prove culpa exclusiva ou concorrente da vítima. Passa então o titular da
serventia a responder da mesma forma que responderia o Estado, se o serviço
fosse por ele diretamente realizado, persistindo a teoria do risco
administrativo quanto ao serviço delegado.
Nesse
tom, já decidiu o STF que:
“Natureza estatal das
atividades exercidas pelos serventuários titulares de cartórios e registros
extrajudiciais, exercidas em caráter privado, por delegação do Poder Público.
Responsabilidade objetiva do Estado pelos danos praticados a terceiros por
esses servidores no exercício de tais funções, assegurado o direito de regresso
contra o notário, nos casos de dolo ou culpa”
(RE. 209.354, Rel. Carlos
Velloso, j.2.3.1999, RTJ 170/685).
Em sentido inverso, o STF também decidiu que:
“Responde o Estado
pelos danos causados em razão do reconhecimento de firma falsa. Em se tratando
de atividade cartorária exercida à luz do art. 236 da CF, a responsabilidade
objetiva é do notário, no que assume posição semelhante à das pessoas jurídicas
de direito privado prestadoras de serviços públicos”
(RE 201.595, Rel. Marco
Aurélio, j.28.11.2000, RTJ. 178/418).
Para
que isso ocorra, é necessário que se tenha em vista a natureza pública do
serviço prestado. Ora, se o agente delegado assume o risco da atividade que
desenvolve, perante o usuário passa então a responder, como se fosse o próprio
Estado.
Nesse
objetivo, com o fato da responsabilidade do delegado ser explícita, o Estado só
vai ser obrigado a reparar o dano subsidiariamente. Não existe uma
responsabilidade solidária ou concorrente; o Poder Público só será chamado a
indenizar se a vítima provar que o notário ou registrador não é capaz de
satisfazer a obrigação. Assim, num primeiro momento, a vítima deverá buscar o
ressarcimento pelo seu prejuízo, diretamente do agente delegado, que responderá
objetivamente. Somente na hipótese de este provar sua insolvência é que o
prejudicado poderá buscar a reparação junto ao Estado, pois não obstante a
delegação do serviço, a responsabilidade do Estado deve persistir, afinal a ele
é destinada uma considerável parcela das taxas percebidas pelo delegado.
Citando
Celso Antônio Bandeira de Melo (2001):
“Nem sempre, entretanto, a
responsabilidade do Estado será primária. Como já vimos anteriormente, há
muitas pessoas jurídicas que exercem sua atividade como efeito da relação
jurídica que as vincula ao Poder Público, podendo ser variados os títulos
jurídicos que fixam essa vinculação. Estão vinculadas ao Estado as pessoas de
sua Administração indireta, as pessoas prestadoras de serviços públicos por
delegação negocial (concessionários e permissionários de serviços públicos) e
também aquelas empresas que executam obras e serviços públicos por força de
contratos administrativos”. E continua: “Em todos esses casos, a
responsabilidade primária deve ser atribuída à pessoa jurídica a que pertence o
agente autor do dano. Mas, embora não se possa atribuir responsabilidade direta
ao Estado, o certo é que também não será lícito eximi-lo inteiramente das
consequências do ato lesivo. Sua responsabilidade, porém, será subsidiária, ou
seja, somente nascerá quando o responsável primário não mais tiver forças para
cumprir a sua obrigação de reparar o dano”.
Encontramos
vários julgamentos nos tribunais sobre esse tema, com maior incidência para a
responsabilidade objetiva dos notários e registradores.
O Estado seria responsabilizado de forma supletiva,
dependendo da comprovação de culpa, que teria contra ele o direito de regresso,
como ocorre com qualquer funcionário público.
É certo
que a Constituição Federal de 1988 teve a intenção, sim, de mudar o regime
jurídico ao qual eram submetidas as serventias extrajudiciais e seus
funcionários, o que conseguiu com relativo sucesso. Hoje a atividade deve ser
desenvolvida por profissional especializado, que ingressa por meio de concurso,
o que, com certeza, já está se refletindo na melhora da qualidade do serviço
prestado, o que, por sua vez, acarreta maior satisfação do consumidor.
As
mudanças jurídicas advindas da edição da lei 8935/94, que regulamentou o artigo
236 da Constituição Federal de 1988, não foram suficientes para pôr fim às
incertezas, permanecendo os debates e as dissensões. Desta forma, somente
com a uniformização da jurisprudência, e
com uma legislação específica que defina o tema e esclareça quaisquer dúvidas,
é que teremos clareza para aclarar a verdadeira situação dos notários e
registradores brasileiros.
Com a nova redação dada ao art. 22 da lei 8.935/1994,
alterada pela segunda vez pela lei 13.286/16, parece-me que a questão da
responsabilidade pessoal do oficial de registro e notário ficará pacificada,
com a responsabilidade subjetiva por danos causados no exercício da atividade
típica.
“Os notários e oficiais de registro são civilmente
responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou
dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que
autorizarem, assegurado o direito de regresso”.
Sob a nova perspectiva legislativa, a responsabilidade civil
dos notários e registradores tornou-se subjetiva, conforme definido pela Lei n.
13.286/2016.
A grande controvérsia foram as mudanças na posição
legislativa, senão vejamos:
- Anteriormente
à Constituição de 1988, a responsabilidade dos oficiais de registro era
subjetiva, à luz da Lei dos Registros Públicos (Lei n. 6.015/1973, art. 28). - Com o
advento da Constituição de 1988, houve a
edição de lei que estabeleceu a responsabilidade objetiva dos notários e
oficiais de registro (Lei n. 8.935/1994, art. 22). - A Lei n. 13.286/2016 alterou a lei de 1994,
determinando em seu art. A responsabilidade subjetiva, consoante visto acima.
Conclusões
Diante do exposto, conclui-se que os notários e registradores
são agentes públicos, classificados na categoria de particulares em colaboração
com a Administração.
Quanto à responsabilidade civil do Estado, o Brasil adotou a
Teoria do Risco Administrativo, sendo assim, a responsabilidade é objetiva.
Tendo em vista que os titulares das serventias são agentes
públicos, o Estado responderá objetivamente pelos danos causados pelos seus
titulares e seus prepostos, quando na prestação dos serviços delegados,
ressalvado ao Estado o direito de regresso quando os notários, registradores e
seus prepostos praticarem condutas dolosas ou culposas. De igual forma, terá o
titular da serventia ação regressiva, em face de seus empregados, quando estes
atuarem culposamente, razão pela qual a responsabilidade dos titulares e de
seus prepostos é subjetiva.
JURISPRUDÊNCIA
Pela responsabilidade Subjetiva
0222504-67.2007.8.19.0001 – APELAÇÃO. 2ª Ementa DES.
CONCEIÇÃO MOUSNIER – Julgamento: 06/05/2011 – VIGÉSIMA CÂMARA CÍVEL
Agravo Interno em Apelação Cível. Pedidos de ressarcimento
por danos Material e moral. Cartório Extrajudicial. Não recolhimento de ITD,
muito embora exigido o valor pelo funcionário que lavrou a escritura, na qual
consignou o recolhimento do imposto de doação. Inscrição da Autora na Dívida
Ativa do Município. Sentença que julga procedentes os pedidos autorais.
Inconformismo da Ré. Decisão monocrática desta Relatora negando seguimento ao
recurso, confrontante com a jurisprudência dominante do TJERJ. Nova
insatisfação da Demandada. Entendimento desta Relatora quanto à necessidade de
reconsideração da decisão monocrática agravada. Em se tratando de
responsabilidade civil dos notários e registradores, necessidade de se
comprovar a atuação culposa destes. Precedentes do STF e STJ. Ato lesivo
praticado por então funcionário dos quadros da Corregedoria Geral de Justiça do
Estado do Rio de Janeiro, lotado na serventia. Afastada a noção de preposição,
a responsabilizar a Titular do Cartório.
Reconsideração do julgado anterior
para afirmar o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal
de Justiça de que a responsabilidade dos Tabeliães é subjetiva e deve,
portanto, ser comprovada a culpa lato sensu dos referidos Agentes Públicos.
PROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO.
Pela responsabilidade Objetiva
0011899-30.2004.8.19.0202
(2007.001.11225) – APELAÇÃO 1ª Ementa. DES. MARIA HENRIQUETA LOBO – Julgamento:
11/04/2007 – SÉTIMA CÂMARA CÍVEL.
Responsabilidade civil. Serventia extrajudicial. Tabelião.
Ação de indenização. Danos morais. Reconhecimento de firma dos fiadores em
contrato de locação. Falsidade da assinatura. Responsabilidade pessoal e
objetiva do tabelião. Nexo causal demonstrado. Danos morais configurados.
A
responsabilidade civil dos tabeliães é pessoal e objetiva, nos termos dos
artigos 226 e 37, §6º, da Constituição Federal e do artigo 22, da Lei 8.935/94,
razão pela qual os notários e registradores só se eximem de indenizar os danos
causados aos usuários de seus serviços caso comprovem fato exclusivo da vítima,
fato exclusivo de terceiro, força maior ou algum fortuito alheio à atividade
delegada.
Preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa. Prova
oral. Precluso o direito da parte em arrolar testemunhas quando deixa de
fazê-lo no prazo fixado pelo magistrado. Inteligência do artigo 407 do Código
de Processo Civil. Cerceamento de defesa não caracterizado. O prazo para
apresentação do rol de testemunhas, determinado pelo juiz, é preclusivo, não
representando mera formalidade consoante o artigo 407 do Código de Processo
Civil. O prazo do artigo 407 do estatuto processual civil deve ser observado
mesmo quando as testemunhas vão comparecer independentemente de intimação, pois
o seu objetivo é sobretudo ensejar às partes ciência das pessoas que irão
depor. Sendo extemporânea a apresentação do rol, a não oitiva de testemunhas
não implica em cerceamento ao direito de produzir prova. Desprovimento do
recurso, rejeitada a preliminar
Referências bibliográficas
BOLZANI, Henrique.
A Responsabilidade Civil dos Notários e
dos Registradores
. São Paulo: Editora LTR, 2007.
CENEVIVA, Walter.
Lei dos Registros Públicos Comentada
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ed. São Paulo: Saraiva, 2001.
FLACH, Marcelo Guimarães. Responsabilidade Civil do Notário
e do Registrador. Porto Alegre: AGE Editora, 2004.
RODRIGUES, Pedro Nunes.
Direito Notarial e Registral: o novo
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Coimbra: Almedina, 2005.